深圳大学城市治理研究院执行院长陈文：城市治理中的信息壁垒与矫治路径

摘 要:“信息壁垒”是智慧城市建设与治理过程中的顽疾和羁绊，其一般是指信息数据难共用、信息交换难共通、信息运用难共享、信息处理难协同的信息屏障和隔阂现象。要以打破各部门间的信息壁垒为重点，推进信息平台的整合，加强各类系统的对接融合，促进信息资源的共享，强化具体业务协同。完善信息的采集、分类、整合、分析、发布、共用与共享的制度和标准，实现数据互通共享，促进部门合作与协同治理。

陈文

“信息壁垒”（Information Barrier）是智慧城市建设与治理过程中的顽疾和羁绊，其一般是指信息数据难共用、信息交换难共通、信息运用难共享、信息处理难协同的信息屏障和隔阂现象。信息系统建设各自为政，信息管理和运行标准不统一，部门信息共享与业务协同机制欠缺，信息的采集、发布、公开和共享制度不健全等，是产生信息壁垒的现实因素。

产生信息壁垒的原因

在目前的智慧城市建设实践中，由于城市整体性信息数据共享平台不完善或未实现有效互联互通，各职能部门缺乏有效的协调联动机制，导致部门之间难以实现智慧化共治。政府部门各个业务系统客观存在信息孤岛现象，信息系统重复建设的问题比较突出，诸多信息往往不能共享。

数据信息系统建设各自为政

由于职能部门太过分散的横向条块式设置，纵向采取“市—区—街道办—社区”的层级式任务分派方式，导致信息系统建设各自为政、标准不一、重复交叉的问题比较突出。各个职能部门常常都有各自的职能设置、任务要求和规则标准，有的职能部门出于对利益的考量，还会开发建设不同的信息系统，造成数据壁垒、信息屏障和资源浪费的问题。由于在信息平台建设时就缺乏统一标准、管理规范的制度规定，一些信息系统平台之间难以实现有效的衔接，从而导致诸多部门数据库、微信公众号、网站和微博的利用率不高，数据信息的更新速度慢，形成“僵尸版面”和“僵尸信息”。

城市治理信息数据难以共通共融

由于一些业务部门之间缺乏协同联动机制，暂时没建立起统一的信息交换和共享平台，各个部门的信息系统存在壁垒，难以确保共享信息的准确性和及时性。出于对信息安全、公民隐私和规避责任的考虑，一些职能部门选择把丰富的数据信息封存起来，不愿或不敢与其他部门共享数据。即使开放共享了一些数据信息，也往往不能做到及时更新和实时共用，甚至出现一些滞后数据、错误数据、无用数据等，无法直接用于为公众服务。

信息系统的管理方式不统一、兼容性差

各个信息系统分属于不同职能部门主管，导致信息数据库缺乏清晰、明确和统一的建设、管理和运行标准及网络技术协议，系统之间的兼容性差，难以发挥数据信息的即时和共享优势。在实践中，一些基层政务服务大厅及街道社区的电脑上甚至安装了几十个业务系统程序和登录界面，缺乏统一的信息共享查询平台和业务办理入口，而且各个信息系统的管理要求和运行标准也不一致，办事员在办理不同业务时需要在不同的系统之间反复切换，增加了基层负担，降低了办事效率。

信息的采集、分类、归档、处理等标准欠缺

各垂直业务系统和部门采集的数据格式不统一，缺乏明确的收集、分类、归档和处理标准，导致目前共享的数据可利用率低，数据重复采集、重复报送的问题仍未能有效解决，重收集轻分类、重报送轻使用的顽疾仍然存在。

信息整合与共享处理机制不完善

由于信息整合与共享处理的相关制度和程序不够完善，导致数据信息的共享查询和协同处理难以实现，大量城市治理的数据信息不能被有效利用。虽然共享了一些数据，但因为其准确度和时效性不够，从而无法直接很好地用于城市治理实践。加之缺少对信息共享以及数据公开的权限、要求和标准的合理规定，实践中往往对哪些数据应该公开、可以共享，哪些数据不应公开、不可共享并未在制度层面做出清晰的规定，使相关部门在如何共享数据信息时无所适从，只能消极被动地选择不公开、不共享。

信息壁垒的矫治路径

强化部门协同，促进城市治理的信息整合与数据共享

一方面，要以打破各部门间的信息壁垒为重点，完善信息的采集、分类、整合、分析、发布、共用与共享的制度、标准和程序。加强各职能部门的对接，建立事件信息统一分拨平台，加强城市公共信息数据库建设。完善数据信息系统的建设和管理制度，以解决信息系统建设各自为政、标准不一、重复交叉等问题为突破口，整合网络平台、统一登录入口、完善标准体系、规范内部管理。如深圳市福田区从大数据中心入手，以破除信息孤岛为关键，在数据收集、数据共享、数据应用三方面开展研究和实践创新，建立了全员人口、法人（机构）和房屋（城市部件）公共基础信息三大资源库，通过社会自主申报和综管员对比核查相结合的方式采集居住人和法人信息。以业务关联性、数据同类型为重点，全面梳理各业务部门之间的业务系统和数据，实现信息的融合共享，打通不同部门因地址标准不统一而形成的壁垒，逐步实现部门间的数据推送和结果互认。

另一方面，要加强城市治理数据信息的融合使用，打破部门界限、政务藩篱和信息孤岛。在城市网格综合管理信息系统基础上，整合利用出租屋管理、人口管理、计生管理和安全管理等信息相关性高、变动频度高的信息资源。通过业务协同、流程优化、数据共享等形成工作合力，促进各部门、各层级、各业务信息系统互联互通，实现市—区—街道的三级联动。依据社区的窗口业务、信息采集、事件上报和服务群众等职能，建立统一的城市治理信息平台，集中提供政务服务、企业服务、公益服务和生产生活服务等功能。根据市、区、街道各部门的需求，在各取所需的基础上实现信息共享，避免不同部门的工作人员重复上门登记，减少重复采集、重复录入和交叉比对，运用大数据技术对数据库信息进行深入分析和深度挖掘，提高数据信息的利用率。

再之，要通过打造“城市大脑”，助推城市治理的协同化、精细化和智慧化。在整合城市中各类信息系统和数据平台的基础上，充分运用大数据和AI技术全面深入分析城市治理各类场景，深入挖掘和聚合人、事、地、物等海量数据，构建数据信息高度融合、深度交互的城市大脑中枢系统，提高城市治理精准感知、精准管控、精细服务的能力，切实消除部门推诿、条块分割、互不统属的治理困境，实现信息共享、数据互通、治理协同、服务优化。

如杭州“城市大脑”建设提出了“531”的逻辑体系架构。

“5”即“五个一”：

• 打通“一张网”，一张确保数据无障碍流动的网，通过统一标准，支撑“城市大脑”的数据资源需求；
• 做大“一朵云”，一朵将各类云资源连接在一起的“逻辑云”；
• 汇聚“一个库”，形成城市级数据仓库，同时做好数据治理，确保数据鲜活、在线；
• 建设“一个中枢”，作为数据、各系统互通互联的核心层，实施系统接入、数据融合、反馈执行；
• 建强“一个大脑”，在全市实施统一架构、一体化实施，彻底打破各自为政的传统建设模式，实现市、区两级协同联动，防止重复建设。

“3”即“三个通”：

• 第一个“通”是市、区、部门间互联互通。
• 第二个“通”是中枢、系统、平台、场景互联互通。
• 第三个“通”是政府与市场的互联互通。

“1”即“一个新的城市基础设施”。“城市大脑”通过全面打通各类数据，接入各业务系统，实施融合计算，将为城市建设一个会思考、能迭代进化的数字化基础设施。

完善标准体系，提升智慧城市建设的规范化程度

第一，建立健全信息数据库的技术路径、协议模板、标准体系、制度规范等，完善信息数据的录入、编码、分类、处理、交换、共享、共用等标准，统一文字、表格、视频、图片的格式，从技术层面确保数据联通无障碍、信息共享无壁垒。制定和完善信息的安全标准体系，加强智慧城市建设信息化支撑的安全保障。

第二，完善电子证照库建设体系，健全电子证照关键技术标准和跨地区互认共享标准，统一电子证照数据格式、跨区域互通技术规范，推动跨部门证件、证照、证明的互认共享。完善网上办事、咨询服务流程和标准，简化群众办事环节、优化服务流程、提升办事效率，普遍实现基于公民身份证的“一证办、一号办”服务。

第三，合理规定信息共享和数据公开的权限、要求和标准，明确数据公开的权限和等级，明细各行业部门数据可否公开的范围和标准，在制度层面规范哪些数据应该公开、可以共享，哪些数据不应公开、不可共享。

第四，完善政务居务信息的发布标准，规范信息发布的主体责任、程序标准、时限要求和更新频率等，确保政务居务信息及时、准确、规范地发布和更新。健全居民网上参与和评价制度，在不违反法律法规的情况下，逐步完善网上服务评论功能，通过线上线下的互动参与提高办事效率、改善服务质量。如“美丽深圳”城管公众互动服务平台较具特色的功能之一就是可以一键爆料城市管理问题，问题类型包括市容环境、街面秩序、园林绿化、市政设施四大类，基本覆盖了市民最为关心的城市管理问题。通过“美丽深圳”微信公众号、APP 爆料，市民可以实时查看案件处理进度、当前责任部门、处理过程是否超时等。案件处理完成后，市民还会实时收到案件的处理结果回复，通过查看案件现场处理照片，直观掌握案件处理结果。

推进数据整合，提高现代城市的“智治”能力

一是建设跨部门协同平台，实现信息共享。按照“统一平台、系统整合、资源共享、业务协同”的要求，打造跨部门协同的信息共享平台，统筹整合智慧城市建设的各项具体工作，完善信息共融、共用、共享的制度和机制，促进部门间的业务协办、工作协同。如深圳市推出了统一政务服务的“i深圳”，以“市民用一个APP畅享全市政务服务”为目标，汇聚政务服务、公共服务和便民服务资源，实现移动端指尖办事，全市95%以上个人事项和70%以上法人事项已实现掌上办理。深圳市城管局基于“服务至上 精益求精”的理念，整合建立了“美丽深圳”微信公众号、“美丽深圳”APP、城市管理官网、12319热线电话五位一体的“美丽深圳”公众互动服务平台，成为城市管理“共建、共治、共享”的重要抓手。

二是推进城市治理数据的模型化和模块化。运用大数据、云计算等现代技术，打通部门之间的数据壁垒和信息孤岛，加强城市治理机制、方式、流程的模型化和模块化建设，建立健全数据丰富、信息共享、业务协同的城市治理模型。建立统一、完整的电子证照库，促进跨部门证件、证照、证明的互认共享，全面取消各类纸质证明材料，切实提高零材料、零距离、零时限的智慧化服务水平。

三是推进城市社会治理云平台建设。加强统一的城市社会治理云平台建设，强化与基层现行相关信息系统的数据对接及兼容，全面接入“块数据”智能底板、“雪亮工程”、数字化城管、信访云安访、12345政务咨询投诉举报平台等各项涉及社会治理的信息系统。在政务信息之间建立桥梁，应用大数据、云计算、人工智能等技术，加强信息采集、整合综合治理的信息。依据建设要求相近、保密程度相似、数据内容相通等标准，规范多种平台信息互通管理，保障信息准确性和时效性，智能化分拨事项，智能化分析研判，提高社会治理智能化水平。

四是加强城市治理信息系统整合。推进综治信息系统与“织网工程”社区综合信息采集系统的数据连接，解决基层网格员在信息收集时的重复录入、程序繁杂等问题，提高系统的运行效率；以综治信息系统为基础，探索编织统一的城市社会治理信息网。规范刚性应用模块，推动社会治理数据资源互通共享，确保综治信息系统中的数据完整、准确、更新及时。推进基层政务信息的互联互通和资源共享，破除信息系统“条块管理，条强块弱”的格局，减轻基层负担，提升服务效率，推进智慧治理。

五是重视各类数据信息的挖掘与使用。改变重建设轻使用、重采集轻处理的现象，以智能化应用为导向，充分利用综治信息系统以及“雪亮工程”、数字化城管、信访云安访、12345政务咨询投诉举报平台等掌握的信息资源，深入开展数据挖掘和优化利用，对各部门的智慧化治理效能进行评估，并将其作为考核奖惩的重要依据，全面促进城市治理效能的提升。

【本文作者为深圳大学城市治理研究院执行院长、教授；本文系教育部人文社科规划基金一般项目“城市社会治理‘碎片化现象’的生成机理与消解路径研究”（19YJA810002）；广东省教育厅重点平台及创新团队科研项目“大都市治理困境与创新路径研究”（2017WZDXM03）；深圳市哲学社科规划重点课题“社会治理体系与治理能力现代化深圳实践研究”（SZ2020A004）阶段性成果】

参考文献

[1]但强、郎庆斌：《智慧城市研究——顶层规划》，北京：人民出版社， 2019年。

[2]金江军：《智慧城市：大数据、互联网时代的城市治理》，北京：电子工业出版社，2017年。

[3]陈文：《城市治理转型研究》，北京：中国社会出版社，2018年。

[4]陈文：《政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解》，《中国行政管理》，2016年第7期。

[5]翟云：《智慧治理——“互联网+”时代的政府治理创新》，北京：国家行政学院出版社，2016年。

[6]《城市会思考，生活更美好——杭州“城市大脑”发布11大系统、48个应用场景》，浙江数字经济网，2019年8月15日。

来源：《国家治理》周刊，作者陈文。