数字经济作为继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，正以快速的发展速度、广泛的辐射范围、深刻的影响程度，推动着生产方式、生活方式和治理方式的深刻变革。根据信通院 2023 年 4 月发布的《中国数字经济发展研究报告》显示我国数字经济规模已从 2012 年的 11 万亿元增长至 2022 年的 50.2 万亿元。
数据要素是数字经济的核心，围绕数据要素的采集、开发、流转和交易等诞生的新产业和商业模式等将会或已经成为城市经济增长的重要路径。
城市重点产业的发展都离不开本土龙头企业的引领作用，本土龙头企业将带动人才、资本和产业政策的集聚，并为形成产业生态起到引领作用。经过初步调研，其中福建、贵州、云南等地已组建省级数据集团公司，上海、成都、合肥等地已组建全市统一的数据集团。除统一的集团公司外，各地企业在电子政务、智慧城市、智能出行等数字经济领域也均有实践探索。
表1 全国部分地区数据集团表
部分先进地区数据集团的组建和发展积累了一些成功经验，通过数据集团的组建将区域内相对分散的机构和企业按效率和安全的原则重新整合，使从事数据业务的企业在集团控股的框架内充分发挥各自作用，有助于增强区域内数字经济发展的活力，提高区域数字经济发展的市场化水平和辐射吸纳能力。同时可为促进国有资本合理流动、实现保值增值和服务数字中国的国家战略，提升区域数字经济产业竞争力和数字经济发展水平提供重要契机和支撑。
关于数据集团的组建方式上，各地进行了多种形式的探索。
以福建省大数据集团有限公司、上海数据集团有限公司等为代表的数据集团通过原有数字相关公司通过划转、合并等方式，组成新的公司（集团），实现了数据、工程、项目等资源整合，减少了沟通成本、运营成本等成本浪费，提高了政府指导、运营维护等效率。
以云上贵州大数据（集团）有限公司等为代表的数据集团是以国资为主的多元股权结构，其中贵州省人民政府国有资产监督管理委员会持股比例 50.97%、中国贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司持股比例 26.47%、贵州省新型工业化发展股权投资基金合伙企业持股比例 17.65%、贵州金融控股集团有限责任公司持股比例 2.56%、贵阳市大数据产业有限公司持股比例 2.35%，公司的多元股权结构在以确保国有资产安全的前提下决策机制得到进一步优化，且有助于促进以数据为核心资产在多元应用场景中进行有益探索。
关于数据集团的主营业务方面，合肥大数据资产运营公司将主营业务分为四种，并设置了与适应业务发展对应的组织架构（如下图）：统筹算力基础设施建设运营；承接数据领域政府重大基础性、系统性、示范性应用工程、利用信息技术为政府提供设计、咨询、建设、运营的全流程项目服务；培育数字经济产业生态：建设一支数字经济发展基金、夯实一个数字产业孵化创新平台、打造一个数字经济园区、集聚一批生态发展合作圈；统筹政府和社会数据运营，探索推动数据作为生产要素的创新应用。
△图1 合肥市大数据资产运营有限公司组织架构
福建省大数据集团主要作为省级电子政务网络、云、平台等系统的建设和运维主体、承担全省公共数据资源以及开发主体、全省数字经济发展的市场化、承担专业化主体及主要投融资平台，具体子公司和主要业务方向如下表。
表2 福建省大数据集团有限公司及子公司主营业务
通过与国内典型数据集团经验发展的分析和借鉴，我们认为数据集团应包括但不限于以下四个主要职能：城市数据基础设施建设与运营、数字产业化和产业数字化应用场景开发、数据要素市场投资和孵化以及城市数字经济发展研究，具体实施方式可因各地的数据要素市场发展成熟程度因地制宜。
△图2 大数据集团主营业务模型构想
中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》明确，数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。我们认为数据集团应成为地方政府为数字基础设施和数据资源体系这两大基础发展的有力抓手，特别是城市数据基础设施建设与运营，将成为数据集团的主营业务重心。
2022 年 10 月 28 日，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，文件深入贯彻落实了党中央、国务院对于数字政府建设的决策部署，明确了全国一体化政务大数据体系建设的任务目标，重点指导了从统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、共享交换一体化、数据服务一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安全保障一体化等八个方面，组织构建全国一体化政务大数据体系。据统计，全国已建设 26 个省级政务数据平台、257 个市级政务数据平台、355 个县级政务数据平台。全国一体化政务大数据体系建设的意义远超建设本身，不但提升了政府治理能力和治理水平，提升了公共服务水平，推动了政府工作效率和质量提升，更重要的是推动了体制的变革和社会的发展，以及产业和企业的数字化升级，实现降本、增效、提质、绿色和安全的目的。同时也将解决过去政务大数据建设过程中遇到的各类原因带来的困难和阻力，对政务数据带动社会数据、公共数据的共同开发利用起到强力的推动作用。
朱岩教授在《2023年中国数字经济发展的十个趋势》一文中提出，数据市场是数字经济基础设施的重要组成，政府的海量数据资源将会以各种形式进入市场，政府数据市场非常值得期待。而基于公共数据应用的创新绝不是政府主导的，而是依靠市场的需求刺激，因此将建设并运营城市数据运营中台作为数据集团的主营业务将成为激活地方数字经济市场潜力的重要路径。可借鉴上海模式，集团公司可建设一个集约化平台作为数据流通的基础设施，比如，城市级的区块链；也可面向某一流通场景向数据中心申请授权运营。
除此之外数据集团还要特别关注以本地优势产业为基础的产业互联网建设运营，将其作为本阶段或下一阶段的重点发力业务。例如上海亿通国际股份有限公司是以港航及口岸物流信息统一平台建设和运营为主，福建万福网科技有限公司是以福茶、福渔、福菜、福石等垂直领域的新型产业互联网建设运营为主。
由于数据集团成立初期主要以基础设施建设运营类工程及产业投资、孵化为主，属于重资产积累阶段，因此前期主要以灵活融资为主，可同时探索以不动产投资信托基金REITs为代表的融资模式以保障资金周转需求。
文：栾晓曦 郝天翔 冷语欣
来源：清华大学互联网产业研究院
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