智慧城市发展面临投入大、获得感低两大问题，依靠“智慧”推动的有效行动和效益不足。政府作为建设和运营主体，加快探索中国式“数字政府”和“数智城市”融合发展之路。未来数智城市将呈现出通用算力融合、多元数据融合、智能技术融合、复杂场景融合、整体生态融合、数字产业融合六大趋势。数字政府引领带动数智城市，呈现出融合发展特征，表现在基础设施、数据、智能、协同、服务、产业等六个层面。

本文发表于2023年07期《数字经济》杂志，作者为阿里云智能数字政府行业总裁许诗军。

一、数字政府与数智城市的发展现状与挑战

（一）当前现状

从全球来看，联合国人居署发布的《2022世界城市状况报告》指出：截至2021年，全球城市人口已超42亿，占全球总人口56%；预计2050年城市人口将达到64亿，占比上升至68%。由于城市化进程过快，多数城市面临着两个问题：一是不均衡，城市一部分繁华以另一部分牺牲为前提，摩擦成本越来越高；二是脆弱，表层繁华背后的基础薄弱，遇到灾害、疫情等“黑天鹅”，城市容易为其系统脆弱性付出巨大代价。下一步城市要迈向繁荣有序发展，必将伴随诸多深刻广泛的社会关系变革，其中关键挑战就是如何构建政府与城市发展的新型关系，引导城市在更高的水平上走向可持续繁荣。

从我国来看，近年来数字政府建设理念和方法体系已趋成熟，具备了一定的数字化赋能和引领能力。“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“接诉即办”等创新实践不断涌现，围绕以人民为中心的理念和群众获得感，从信息化到数字化到智能化持续升级，从局部领域向全局全过程全流程扩展。同时，政府对数字化的认识有了较快进步，运用数字化思维解决问题的能力有了较大提升，进一步推动了各地服务的管理创新。

另一方面，我国自2009年启动智慧城市建设以来，在快速城市化的政策红利、土地财政的经济红利以及数字技术发展的科技红利三重叠加下，走过了十年黄金发展期。

今天，随着城市从“扩大增量”向“优化存量”转变，智慧城市发展走到十字路口，两大问题日益显现：一是投入大，几乎线性的边际成本，难以收敛；二是获得感低，依靠“智慧”推动的有效行动和效益不足。

党的二十大报告明确提出：“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”下一步，各地政府作为落实主体，加快探索中国式“数字政府”和“数智城市”融合发展之路，推动城市公共服务与管理全面数智化升级成为关键。

（二）数智城市发展的六大趋势

数智城市未来发展，将呈现出通用算力融合、多元数据融合、智能技术融合、复杂场景融合、整体生态融合、数字产业融合六大趋势。

1.城市各类专用算力将融合为城市通用算力，以公共云的方式向城市提供“即开即用”的公共服务，让计算的“张力”成就城市发展的“韧性”；

2.城市公共服务与管理优化过程对数据高度依赖，对城市不同来源、不同类型的数据在时间、空间、逻辑维度上进行立体全息融合，在融合中产生新的业务洞察和价值；

3.以大模型为代表的智能技术升级后，与大数据、区块链、数字孪生等技术二次结合，可产生1+1>2的跨领域价值；

4.城市场景越来越复杂，结合城市运行机理对场景进行结构化数字化预案化管理，并推动场景与可调度的资源进行关联，才能调度自如有条不紊；

5.围绕数智化公共服务创新，需要城市各主体协同创新，政府与企业、企业与企业之间在各个层面进行紧密合作，共同构建发展生态；

6.推进产业与城市功能融合，探索以数字经济为代表的新动能与传统产业的互相促进与融合发展，从而为城市打造发展新动能。

二、数字政府与城市数智化转型的相互关系

近些年，数字政府与城市数智化转型以相伴相生的状态不断演进，未来两者还会更深入地交融。基于多年来服务各地数字政府建设和城市数智化转型的实践经验，我们认为，两者关系发展趋势将呈现以下特点。

（一）数字政府对数智城市建设具有引导作用

数字政府从新基础、新关系两个基本方向引导数智城市发展模式升级。

数字政府引导城市关键数字基础要素实现公共服务化。在数字化时代，算力、数据、存储、AI这些新型资源，已与城市发展息息相关。推动这些资源的公共服务化（如同水电气热一样），一方面能让全社会以较低的价格和便利的方式获取这些要素，进行智慧创新，让城市智慧从“规划”变成“涌现”；另一方面，城市集中化规模化运营这些服务资源，可从根本上降低边际成本，最终趋向收敛和固定。

数字政府引导城市多主体间更紧密的数字化协同。随着城市数智化加速，需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的复杂场景越来越多，如信用就医、灾害联防、基层自治等。由于场景中多元主体的差异性，决定了很难仅靠政府“一纸动员”行政命令或简单自发的市场机制，就能完成主体间的高效协同。这时候，需要政府引导通过数字化方式建立某种社会化的“契约”，凝聚各方共识、发挥各方主观能动性，进而形成一个正向可持续的数字化协同关系，并保证过程的规范。

（二）数智城市建设对数字政府具有促进作用

数智城市建设以数字技术为支撑，改善城市公共服务、提升城市管理效率，满足市民多元化的生活需求。随着互联网技术的快速发展，以电商、智慧物流、共享交通等为代表的服务成为了城市品质生活的象征。这些普适便捷的公共服务提升了群众对于政务服务的期待，促进数字政府不断提高政务服务的效率和透明度、提高市民的满意度和信任度。而政府作为管理者，也必须借鉴先进经验、引入新的理念和技术，不断提升城市管理和治理水平，以满足人民对于美好生活的需求。

（三）数字政府与数智城市融合发展的六个特征

由此可见，数字政府与数智城市既有引导关系，也有相互促进、融合发展的特征，这些特征表现在基础设施、数据、智能、协同、服务、产业等六个层面。

1.在基础设施层面，从“政务云”到“城市云”

政务云作为各地数字政府的关键基础设施，经过十余年发展建设运营日趋成熟。全国大部分省市建设了自己的政务云，政府办公、政务服务、城市治理等多样化的业务系统均已迁移上云。

同时我们看到，城市各行业数字化转型大量的公共需求，正催生“城市云”的出现。城市将云作为公共资源，向社会提供稳定、连续、弹性的算力存储与网络服务，具有更高的稳定性、更低廉的单位使用成本和更好的安全性。同时，城市云为构建“城市数字空间”，促进各类公共服务和管理在这个空间下进行数字化智能化融合升级提供了基础。

下一步，政务云上已有的公共服务和管理，是城市云不可或缺的组成部分；政务云上经过多年汇聚共享的政务数据，为城市云上公共数据双向流通奠定了良好基础；政务云积累多年的建设运维模式、安全管理规范、云服务机制、运营制度等经验，可以为城市云的建、管、用、运提供很好的赋能借鉴。目前来看，在一部分运营良好、具备外部对接能力的政务云基础上，逐步外扩城市云是可行的方案。

浙江省于2023年5月正式上线了浙江健康云，健康云是浙江省卫健委打造的下一代数智化全民健康基础设施，全方位提升了区域卫生健康信息化基础设施水平。同时，正在陆续启动的杭州、丽水等市级健康云，可算是“城市云”在健康领域的先行探索。通过集约化建设管理，以“统一规划、分级建设、逐步迁移”方案稳步推进规划落地，围绕城市医疗数字化能力进行重点建设，并促进了“健康大脑”“影像云”等数字化公共服务模式的创新。未来，政务云与城市云将共同成为城市数智化转型的重要基础，协同推进城市发展。

2.在数据层面，从“公共数据开放”到“城市数据资产运营”

政府公共数据共享开放近年来发展迅速。各地政府以一网通办、一网统管、一网协同等工程为抓手，汇聚积累了海量的政府公共数据，提升了政府内部数据共享的全面性、时效性和准确性，为优化行政管理流程和服务“一件事”的高效协同提供了良好的数据基础。

从更大的范围来看，除政府外，城市不同主体也在不同领域提供着丰富的公共服务，如出行领域、物流领域、文化领域等，产生了海量数据。未来城市的竞争力将很大程度取决于“城市数据资产”的沉淀规模和运营质量，城市的发展引擎也将逐步由“土地财政”转向“数据财政”。目前，不少城市已经在推动城市公共数据有偿开放，获得智慧城市建设资金；企业则通过对城市基础数据资源的挖掘，寻求面向市场的商业价值，形成良性循环。

国家“数据二十条”的颁布大力助推了上述过程，由国家审批、地方政府发起主导或批复的数据交易机构已超40家。

下一步各城市数据资产的运营管理，也将由政府、企业、社会等多方面共同参与持续完善和优化。

3.在智能层面，从“领域专属智能”到“城市通用智能”

在数字政府和数智城市的建设中，广泛尝试“领域专属智能”解决人力和效率问题，如24小时在线智能客服、实时监测交通治堵等，确实给城市带来了智能的红利。

但随着城市场景越来越复杂，这类智能的不足之处日益突显：一是建设成本不收敛，各部门底层能力重复建设，且难以互用；二是算法适应性不强，环境或规则一变算法就要调整，智能变“不能”；三是未能形成深度决策智能，对原因的推理能力和对行动的指导意义普遍不足。

大模型技术为城市通用智能发展提供了一种新范式：一是让“模型”的成本发生了结构性变化，从线性边际成本发展为固定成本。城市通用智能模型建设得越“厚实”，搭载于其上的“领域专属智能”就越“轻薄”、迭代越快捷、建设越省钱。二是开辟了一种全新的人与智能的交互方式——“对话即入口”，可以降低智能应用推广的门槛，“推理”和“涌现”能力可以支持统计智能向决策智能演进，“多模态”的能力可以激发更丰富的交互场景。

在上述新范式下，建设“城市通用智能”能在诸多方面促进城市跨越式发展。例如基于城市通用“语言智能”大模型，打造“城市对话入口”，在政务服务、城市生活、基层共治、应急协同等多领域，打破固定服务管理模式，做到因时、因地、因人、因情而智慧；又如建设城市通用“视觉智能”大模型，将各类城市事件识别算法归一化，加强模型自适应能力和推理分析能力，推动城市视频资源跨领域、多场景下发挥更大价值。我们相信，随着城市通用智能的不断发展，城市会有越来越多的智能涌现。

4.在协同层面，从“政府履职数字化协同”到“城市社会主体新型数字化协同”

数字政府是高效协同履职的“整体政府”，在直接触达企业群众的界面上，任何一个部门环节的堵点都可能导致政府公信力受损。过去几年数字政府的建设重点，都是在解决政府履职的高效协同问题：“内跨场景”侧重部门内部工作通过数字化由线下搬到线上；“横跨场景”侧重跨部门协同，针对不能被各部门独立履职覆盖的复杂问题场景，以数据为驱动、以专班机制保障，牵引业务逻辑重塑和流程再造。

而在数智城市建设中，无论是经济、社会、生态等领域，存在很多需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的 “外跨场景”，如信用就医、疫情防控等。如何满足各方利益诉求，调动参与积极性，并保证参与过程的规范性，才能实现城市多元主体“同频共振”。

2020年衢州被确定为浙江省全省“县乡一体、条抓块统”改革试点以来，除在政府侧将乡镇街道权力、政务服务事项、属地管理事项共计796项清单标准化外，重点在社会侧创新“信用+社会治理”模式，在信用监管、基层治理、金融信贷、便民惠企等领域提供信用支撑，鼓励乡镇街道探索“信用＋”应用场景，推广“信用换积分”“积分换激励”模式，居民自治聚合力大大提升。

5.在服务层面，从“高效便捷的政务服务”到“丰富规范的新型公共服务”

近年来随着各地数字政府 “一网通办”建设普遍开展，高效便捷的政务服务受到了广大市民的好评，原因：一是线上线下政务服务入口聚合统一，服务内容标准规范；二是流程闭环，由国办组织每年对政务服务进行考核监督；三是覆盖率高，全国一体化政务服务平台实名注册用户超10亿，实现了1万多项标准化服务，能满足大部分需求。

下一步，构建在新型城市基础设施和新型城市关系上的城市公共服务成为趋势。无论是由政府直接提供，还是由公共事业单位提供，还是市场机制下由企业提供，将有三个重要发展方向：

一是服务获取方式更加多元，路径更加顺畅，如市民可以通过政务APP、热线电话、支付宝、微信等不同服务平台进行线上挂号就医。

二是服务构建在城市新型公共基础设施（城市云、城市数据资产，城市通用智能等）之上，服务不再碎片化，群众即有选择惯用渠道的自由，也能“一站直达”得到服务全集。

三是服务更依赖城市新型协同关系，减少摩擦成本。以城市共享单车服务为例，为解决共享单车无序摆放和堆积问题，政府侧从管理契约上发力，通过拍卖“特许经营权”平衡过多服务主体无序扩张，同时采取“城市信用分”奖励的办法鼓励群众自发摆好单车；企业侧从技术上主动配合各城市规范要求，利用地理围栏、卫星定位等数字化手段来优化单车的投放地点和约束停放范围，降低乱停乱放带来的城市问题。

6.在产业层面，从“营商环境改善”到“精准化产业扶持”

营商环境改善是各地政府的重要目标。过去政府一方面通过建立经济基础库，构建经济运行调节的数字化支撑体系，加强经济态势感知研判；另一方面在招商引资涉企服务上，强化基于企业大数据、产业大数据的精准服务，优化从项目签约到落地开工全过程服务，实现相关惠企补贴的精准发放、直达快享。

当前国内外经济环境日趋复杂，有为政府与有效市场紧密结合，加快推动产业聚链升级成为趋势。其中，数据扮演着重要作用。一方面，数字政府向企业开放城市公共数据，助力企业更清晰了解政府政策措施，把握市场需求，调整企业策略优化产品和服务；另一方面，企业生产链、供应链、服务链上的数据汇聚越来越丰富，也使政府对企业发展需求，包括企业与企业之间的需求，把握更加精准，从而创新政府服务和管理方式，在新旧生产要素配置转换的关头发挥“扶上马、送一程”作用，为区域优势产业实现“聚链、补链、强链” 提供更加广阔的空间和机遇。

三、新技术将扮演越来越重要的角色

在数字政府与数智城市快速融合发展的过程中，技术的不断发展和进步是贯穿始终的重要推动力量。

在云计算方面，一是将各类中心化专用算力（超算、智算等）融合为城市通用算力的技术；二是云与边缘无缝融合技术，即将云的计算和存储服务嵌入到各大城市电信运营商5G网络边缘，重点为超低延迟要求的应用场景提供服务。

在数据技术方面，一是城市数据资产沉淀需要将多元数据从时间维度、空间维度、逻辑维度上进行立体全息融合，将推动通用大数据技术、时空数据库及One ID等相关技术发展；二是城市数据资产运营，将推动数据脱敏加密、隐私计算、数据副本和沙箱、交互式分析等技术发展应用。

在智能技术方面，一是更泛化的支撑能力，从原子化的AI向生成式人工智能发展，提供多模态与多场景加乘的广泛支撑；二是更强大的跨领域能力，通过“通用大模型”和“行业小模型”的混搭组合，以行业语料输入调优实现行业深度智能升级；三是更好的交互和体验感，未来的交互方式要支持更多自然语言的理解，并给出更准确、更可信的回答。

在数字化协同方面，多种技术结合共同促进多元主体数字化协同。如通过移动办公和低代码开发技术，解决协作的效率问题；通过区块链技术解决协作的共识和可信问题；通过数字孪生、仿真推演技术提升协作的全局认知和规划；通过知识工程为数字化协同提供“所思即所得”的知识支撑；通过决策优化解决资源调度和控制优化类问题等。

在安全方面，从网络安全、数据安全、应用安全、平台安全等多层次入手，构建整体安全体系。为应对“云大物移”催生出的新场景，网络安全不断结合人工智能、量子计算、5G等最新的技术发展情况，提升安全防御手段，例如基于AI的自动风险识别。而作为数据安全的主战场，如安全多方计算、同态加密、联邦学习、区块链数字安全溯源等技术，可以加强数据安全的保护能力。

四、结语

在全球高度城市化的今天，解决城市的可持续发展问题，就是解决人类发展的问题。“数字政府”与“数智城市”的双向奔赴将是一个既快速又长期的过程，其中遇到的问题，需要依靠政府的智慧、社会的力量、科技的进步形成合力去创新式地解决。

而随着这个过程的不断深入，我们的城市将持续繁荣有序发展、我们的公共服务将极大丰富与便利、我们的产业将更有竞争力更加安全，这是人民对美好生活的向往，也是数字中国未来成果的重要体现。为此，我们每一个身在其中的企业将全力以赴。

另附两篇：阿里云关于数字政府趋势和“云上政府”“六化”方法论的解读

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云上数字政府”与数字政府六大趋势

当下，加快建设“数字政府”，成为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要途径。

 “十三五”期间，在党中央、国务院决策部署下，各地政府强化“放管服”改革顶层设计、坚持统筹推进，形成了一批极具中国特色的一体化政务服务试点示范，“最多跑一次”“不见面审批”“掌上办”等新模式不断涌现，显著提升了企业和群众的办事便利程度，同时大幅度提升了监管效能。新冠肺炎突发，各地区“健康码”建设和互通互认的过程，进一步推动了全国政务数据的互通共享。

 根据联合国经济和社会事务部与中央党校共同发布的《2020联合国电子政务调查报告》显示，2020年我国电子政务发展指数为0.7948，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。

 正是有了上述基础，政府治理现代化开始进入“深水区”，将逐步在以下四个方面解决更深层次的问题：一是如何进一步提升跨区域政务协同、服务协作、监管协作的标准和能力，为促进要素跨区域流转，建设全国统一大市场创造条件；二是如何将数字化能力下沉到末梢治理，提升村居、网格等基层治理单元的科学治理能力；三是在教育、医疗、环保等公共服务领域，如何落实创新治理，找到更多“有为政府”与“有效市场”协作的落地方式；四是如何提升在疫情、灾害、突发安全事件等非常态环境下的处置保障能力，并优化常态化管理。

 随着近期《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的下发，“数字政府”的下一阶段发展将进入一种新形态。阿里云结合多年服务数字政府的经验和实践，总结提出“云上数字政府”的建设理念和实践方法，助力数字政府建设不断演进。

 解构“云上数字政府”

 “云上数字政府”是整合数字技术和服务，加快治理能力现代化的最佳实践形态之一。

 “云上数字政府”包括“云上”和“数字”两方面建设重点。“云上”意味着整合与协同，以统筹的云为载体，实现部/省以下各部门各层级的管理一体化和业务一盘棋。前者包括财权、事权、基层保障、办公等，后者包括政策下行、标准贯标、指标拆解、事项统一、改革目标分解；“数字”意味着创新与高效，通过多样的数字技术应用和数字服务创新，优化百姓的办事体验，重点解决公共服务“最后一公里”和“最后一百米”的问题。

 （一）“上云”是技术布局，“云上”是改革大棋

 根据《2020-2021年中国政务云市场研究年度报告》，2020年中国政务云市场规模653.6亿元，同比增速超40%；从建设范围看，我国334个地级行政区中，已经或者正在招标建设政务云的，整体占比超过70%。各省、地市通过建设政务云并推动政府信息系统搬迁上云，提升了政务信息化的IT使用效率、降低了IT成本，提高了安全保障能力。“政务上云”带来了巨大的技术红利。

 而当数字政府建设进入“深水区”，只停留在把云当成IT基础设施或只进行旧系统平移上云，是不够的。第一，各地政务云以往分散建设的模式，已开始在云灾备与安全、多云统建统管、网络藩篱、投资基建等方面出现发展瓶颈；第二，原有政务信息化系统平移上云后，如果云的技术优势与业务发展无法充分结合，就不能有效支撑各项新业务的数字化模式扩展；第三，当政府数据分散沉淀在数以百计的“云”或云上数以百计的独立应用系统中时，这些数据不能在云上顺畅流动、统筹利用，那么对应的业务间协同也就无法顺畅；第四，云的各自建设也造成政府与其他横向组织和社会服务之间没能很好打通，无法为业务创新提供更好支撑。

 所以“云上”的本质，是下一盘改革的大棋：以部/省为单位，通过政务云的统筹，推动下属各级部门的数据流转与业务统筹，有效连接政府内外部必要的社会资源，实现业务流、审批流、资金流、信息流等的数字化、在线化，从而达到数字政府“整体在线”。在此基础上，政府让更多相关方在线连接形成共生网络，运行起来会产生大量的业务交互数据，通过数据沉淀、算法挖掘和智能化，为政府进一步实现数字化管、办、督、服一体化改革创新和数字化履职能力提升。

 例如，浙江省“一朵云”是全国规模最大、业务覆盖范围最广的省级政务云平台之一，完成了89个厅局2300多个业务系统的上云，聚合省级部门800多个信息系统，平稳承载着全省“最多跑一次”“健康码”“浙里办”“浙政钉”等一大批影响治理、民生和经济的公共基础系统。通过数字化改革，浙江省打破了原先各类政务信息系统属地化、层级化管理的界限，形成全省域政务数字资源高效配置的新格局。

 数字化改革是浙江现代化先行的“船”和“桥”，而浙江省“一朵云”正是“船桨”和“桥基”。

 （二）“数字”不仅是数字技术的应用，更是数字服务的创新

 数字技术应用和数字服务创新，不可分割。技术是看不见的，而服务是看得见的；技术是不带感情的，而服务是有温度的。越是在复杂的条件和场景下，技术越需要通过服务来给人民以普惠和便捷。

 数字技术在政府相关领域应用广泛。在公共服务方面，政府利用数字技术打破部门壁垒、促进部门协同；“让数据多跑路、群众少跑腿”成为大多政府向市民和企业提供服务的新常态；一些政府也在利用“千人千面”的数字技术向人民提供各种个性化服务体验。在城市治理方面，政府借助数字技术构建数字孪生世界，实现风险预测与管理决策。如海事部门通过数字孪生技术，实时展示沿海地区渔船进出港、海上作业、码头装卸货等实时作业状态和风险预警信息，为海上防台提供全过程决策辅助和实时指挥。

 数字服务创新是数字政府下一步发展的重点。从需求侧来看，政府的数字服务创新需要在公共服务领域进一步发挥“政府即平台”的作用，引导社会力量参与到数字化服务中来，逐步从单一政府职能回归到政府、社会的共同责任。这有助于填补人民群众对美好生活向往所需的多样性服务，与政府提供公共服务范围和手段有限性之间的鸿沟。

 为此，数字政府建设所依赖的基础要素，已经从云资源等传统基础设施扩展至数据、应用、关键技术、智能组件等数字资产全要素，管理方式也从以项目为基础的“清单式管理”走向以复用为目标的“整体式运营”，其专业性和精细度要求大幅提升。一种比较好的做法是，对政府服务采购的方式和规则有所创新，能够科学高效采购各领域的先进生产力和专业服务，做好数字资产运营。

 “云上数字政府”的“六化”方法论

 我们从技术角度，为“云上数字政府”设计了一套实践方法，核心包含“六化”建设体系：

 （一）一朵云“统筹化”建设

 1．构建集中管理方式下分域协作的“一朵云”模式。省级统筹政务“一朵云”首先面临的问题是，如何解决多云跨域异构，保证政府跨地域业务协同和连续性。“一云多Region（区域）”通过“一云”解决复杂场景下多云的管理和运维问题，“多Region”解决政府内多云互相连通与安全隔离的问题。

 “一云多Region”形成集中管理方式下的分域协作模式，在中心Region（省）和普通Region（市、县）的基础上，构建政务“一朵云”，覆盖省、市、县三级政务云体系，既可以满足政务云统一规划、统一资源、统一调度、统一安全和统一运营的目标，又可以兼顾省直部门和地市自运营及运维的管理需求。在此基础上，推动全省应用、组件、数据、云资源等数字资源整合，形成各类数字资产底账并实现精细化管理，最大程度提升数字资产的使用价值。

 2．利用云原生技术，提升政府数字化应用的“广度”和“韧性”。云原生定义了一条能够让应用最大程度利用云能力、发挥云价值的路径，将云应用中的非业务代码部分最大化剥离，让云设施接管应用中原有的大量非功能特性，如弹性、韧性、安全、大规模、高并发等，使业务更轻量、更敏捷、高度自动化。

 例如在全面核酸检测业务系统紧急上线和后续运维的过程中，阿里云基于丰富的云原生实践经验，以天为单位快速完成应用开发需求对接、组网方案规划、资源开通交付等工作，保障了业务连续性；利用云原生技术迅速开发出流量控制、线上流量防护、热点探测、慢方法熔断、系统防护等一系列防护手段，保障多地大数据中心在抗原、核酸码上线等关键时刻的应用可靠性，顶住了高并发压力，成功支持了多地抗疫。

 3．推动云运维智能化和运营精细化升级。对于运维，正从手工向自动化、智能化升级。数字政府上云后，由于云进行了底层屏蔽，运维工作的重心将逐渐从原来维护机房硬件网络中解脱出来，面向整个政府数字化业务场景的运维工作比重会越来越高，包括海量数据处理、高并发连接、实时数据传输、异构系统的调用等等，完全依靠人工运维几乎不可能完成。

 为此，阿里云在日常运维自动化管理方案之外，还为客户提供针对业务高峰时段的智能化运维护航服务，包括全链路压测、流量防护、弹性扩容、ECS异常迁移、数据库切换等多个预案场景，并通过资源大盘实时反映核心业务运行情况。

 对于运营，关键在于建立围绕业务的“一朵云”精细化运营体系。在业务运营方面，构建以业务指标为核心的全生命周期运营管理，确保云上业务持续稳定运行；在资产运营方面，对软硬件资产进行全面的精细化管理和调度，实现云平台的降本增效；在数据运营方面，依据业务需求针对性地进行数据运营策略优化和降本提效；在内容运营方面，通过运营门户、排名通晒、评优评奖等方式实现“一朵云”影响力的持续提升。

 （二）数据资源“全息化”重构

 近年来，随着城市级、行业级更大规模、更快流动的数据接入，数据在多跨场景中发挥着越来越重要的作用。加快数据资源的资产化沉淀和重构，将成为云上数字政府可持续发展的关键基础，具体包括“立体”和“全息”两个维度。

 立体：实现数据资源在空间尺度上的体系化。一是多尺度融合，从宏观（省）到微观（居村）的数据融合与应用，不只是简单“统计上报”，而是在业务贯通基础上进行数据汇通和回流，通过数据推动业务；二是多要素叠加，在数字孪生的空间坐标体系下，实现地上城市部件、地下管网等空间实体数据，与人口、企业、经济、社会等运行数据以及政策、规划等数据的空间映射。

 全息：实现数据资源在时间维度上的体系化。一是交互式感知，从数据采集源头标注时间属性，尽可能将人工填报、离线式数据采集改造为在交互应用场景中对人、地、物、事、组织等信息的动态感知，让数字空间高度还原并联动现实世界；二是仿真推演，结合历史数据及业务运行机理，模拟客观规律的影响，进行数字仿真推演，用以减少决策试错成本，降低错误决策的代价；三是多样性多面性，随着数据从单点数据向网状数据演进，对同一个数据可以进行不同维度信息拆解，再从各维度与其他数据进行关联和分析，实现对业务全貌的系统化复原。

 国家医保总局近年来通过“全国统一医保信息平台”的建设，探索实践了“立体全息”化数据对管理创新、业务创新的巨大支持。

 在多尺度融合方面，国家医保总局通过编制统一的业务编码、数据规范，形成全国自上而下医保信息数据交换的“通用语言”，打造了医保标准化的新引擎，实现全国医保信息互通互联、数据互认，为后续诸多医保重大改革奠定基础；通过系统分级部署、数据两级集中，推动包括药品、医疗耗材等医疗费用在地区间、医疗机构间的数据比较，促进信息公开透明。在多要素叠加方面，通过“全国统一医保信息平台”建设，汇聚了过去近30年我国医疗保障服务的全量数据，覆盖了40万家定点医疗机构、40万家定点零售药店、13.6亿参保人，是目前全球最大的医疗保障服务体系，并且每天还有大量实时数据从32个省级平台向国家上传，医保数据归集治理应用不断迈上新台阶。在交互感知方面，医保数据的统一带来了数据流通上的便利。如异地就医结算，2021年，全国住院费用跨省直接结算440.59万人次，累计成功办理线上备案约80万人次。在仿真推演方面，由于海量历史数据的沉淀，医保大数据分析的基础已经具备，正逐步探索为医保筹资、待遇保障、支付制度、药品耗材招标采购、基金监管等领域的精细化政策制定提供数据推演和决策支撑。在多样性多面性方面，医保大数据应用将全面带动我国大健康产业的发展。医保数据作为我国数字政府一种新型的重要生产要素，在医疗健康服务、医药数据服务、商业保险服务、信用金融服务等方面都有着非常重要的价值，在未来可以连接政府、企业、公民，线上线下全产业链条，为地方产业发展和跨行业业务融合提供重要的数据支撑。

 （三）城市运行机理“结构化”调度

 简·雅各布斯（Jane Jacobs）在《美国大城市的死与生》中提出，“城市病”不在于交通拥挤、环境污染等表象，而在于其运行的内在机理。当云上数字政府建设进入到城市层级时，科学认识和运用城市运行机理就成为重中之重。

 上一轮智慧城市建设中，大多数城市已积累了一批跨领域、跨部门、跨层级的智慧场景，仅阿里云参与建设的城市大脑中就累积了超过600个不同场景。能否将优秀的场景复制到其他城市，并确保能用好？我们总结出两个关键：一是将场景运行机理结构化拆解，落实到城市预案中，实现预案的精细化、数字化管理；二是建立城市资源统筹调度机制，推动政府和社会可调度资源数字化、在线化，在关键时刻按照预案调度有条不紊地推行。

 海口市在阿里云的助力下，打造了海口“城市大脑”，建设起“5+N”的智慧城市治理机制，即1个数字城市指挥中心、1套智慧城市指标体系、1朵云、1个中台、1个入口和N个智能应用。这套机制在疫情防控中高效运转，在疫情综合监测、资源调配优化、疫情预测分析等方面都发挥了重要作用。“城市大脑”充分发挥数字化调度能力，在关键时刻结合现有管理体系和各类资源，快速上线疫情防控指挥平台，并构建更多防疫场景快速落地和精准阻击的数字化预案。通过“一张指挥大图”，海口市政府掌握全市疫情动态，支撑各政府部门联防联控、精准施策，开辟了海口疫情“群防群治”新模式。

 （四）治理与服务“任务化”协同

 随着数字政府建设不断深入，无论在政策落地还是科学履职的过程中，都需要通过一系列具体的、有实操性的“任务”来落实。我们将这些任务分为“治理型任务”和“服务型任务”，前者为政府负责，后者可通过政府授权由社会共同承担。

 对于“治理型任务”，关键要在传统“责任到人”的基础上，进一步通过数字化的方式，拆解和定义具体可执行的任务、精准匹配所需的各要素资源，并通过指标来动态衡量执行的结果，推动科学履职。特别是在基层，“上面千条线，下面一根针”，越往末梢越需要数据赋能和科学任务统筹。

 做好治理型任务，需要在技术层面推动五个联动：政策联动，通过制定政策目标的分解机制与标准，将政策结构化拆解，对应到各层级部门的具体任务；指标联动，对政策分解后的任务生成对应的指标，并形成围绕指标的任务监控体系；任务联动，以工作目标为导向，对任务进行拆解，实现可量化、可考核、闭环管理；资源联动，全面对接组织、人、资金、设备、车辆、信息系统、数据、移动终端等资源，按照具体的任务与指标相匹配；组织联动，打造数字化组织，重塑协同方式，支持跨部门协同。

 对于“服务型任务”，需要充分考虑人民对于服务的多样性、多层次需求。在基层治理的场景中，不乏由政府定义标准、购买服务的方式，通过服务型任务的外包，依靠社会团体、企事业单位等可靠的社会力量有序参与，实现政府减负和服务效果的提升。

 例如，杭州市余杭区仓前街道的未来社区智慧服务平台，联合社区、物业、街道，开发了C端业主服务支付宝小程序、B端物业管家平台和G端社区数字大屏，通过互联互通，实现人员管理、社区活动等服务的“数智化”综合治理模式创新。

 （五）业务“敏捷化”运营

 数字政府运营工作现阶段最普遍和关键的诉求在于如何推动业务目标的“敏捷化”实现。

 一是指标体系响应的敏捷化。加快建立数字政府指标体系背后的一套分析预案和业务敏捷响应机制，将业务响应与指标变化动态关联，并根据实际情况动态调整。

 二是数字资源供给的敏捷化。面向数据资产运营，对各地方政务数字资源进行数字应用系统搭建，通过进一步关键创新，降低业务建设成本。浙江省通过打造“一体化数字资源系统（IRS）”，搭建了一个全省政务数字资源的“大超市”，省市县三级3000多个单位参与，涉及10000多个政务类数字应用系统，面向数据资产运营。IRS海量的数据、应用、组件、云资源，摆放到虚拟的“货架”上，产生了不少关键创新，如“宁波市危化品全链条风险智控”建设周期缩减6个月，建设费用节省三分之二。

 三是业务应用研发的敏捷化。通过低代码开发技术和开发平台的助力，构建“应用工厂”模式，大大缩短应用研发周期。例如，浙江省基于“浙里办”实现了上层业务系统的算力一体调度、安全一体监测、数据一体配置、组件一体共享、应用一体管理、端口一体集成。以此为基础，通过低代码开发和平台助力，2021年快速上线了“浙江外卖在线”“浙江e行在线”“车辆检测一件事”“民生关键小事智能速办”等一大批覆盖广、实用性高的应用。目前“浙里办”汇聚了3000余项依申请政务服务事项，日活跃用户突破260万。

 （六）安全“全面化”保障

 国家始终高度重视网络安全问题，随着《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》的发布，更是将安全上升至前所未有的高度。安全是数字政府建设的前提和基本要求，需要树立正确的安全观，从平台安全、数据安全、应用安全、安全管理等多维度，构建全方位安全保障体系，为数字政府安全发展筑造坚实屏障。

 在平台安全层面，将安全基因植入每个产品和组件，将平台一体化优势与整体安全风险检测能力有机结合，通过对活跃度、攻击手法、更新频率、隐蔽性等特点进行评估并形成威胁画像，解决以往单点、碎片化安全能力的不足。

 在数据安全层面，结合数据分级分类标准和应用场景，对匿名化、去标识化技术进行安全评估，并采取如数据加密、敏感数据防护、隐私计算、数据库审计等必要技术，加强个人信息安全保护，防止非法滥用。

 在应用安全层面，一是制定业务应用系统的安全标准，二是用平台安全能力反哺业务应用系统的安全，例如用政务云的DDoS高防能力保障业务系统整体安全。

 在安全管理层面，更多的是与技术手段协同互动，比如在基础设施运维中，将自动监控与人工巡检相结合；在数字安全溯源中，运用区块链等技术的同时，强化数据权限管理。

 结语

 随着我国经济社会转向全面高质量可持续发展，数字政府建设的关键引领作用越发突显。特别进入后疫情时代，面对疫情防控常态化下的社会经济发展，面对国际国内各类冲击、变化和挑战，政府需要通过数字化建设，加快提升处理复杂局面、制定复杂决策的能力，数字政府的数字化、智能化升级越发紧迫。

 阿里云持续以“云上数字政府”方法为指导，不断推动自身数字技术应用水平、数字服务能力提升，同时以社会责任为己任，和更多合作伙伴一起，陪伴政府客户探索更多创新之路，为实现数字政府数字化、智能化运行的目标，贡献科技的力量。

以上摘自《云栖战略参考》2022第四期

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构建立体全息、深度协同、安全发展的“云上数字政府”

——《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》解读

来源：许诗军——人民网《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》解读（2022年07月19日）

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