数据作为新生产要素，具有应用价值高、边际成本低、易复制、非竞争性、部分排他性等特性， 是数字经济时代最重要的生产要素之一。数据要素的开发利用已经成为数字经济发展的核心，研究探讨数据要素驱动数字经济发展的内在机制具有十分重要的意义。

本文通过梳理总结数据要素与数字经济发展的相关理论，结合北京数字经济和数据要素开发利用的现状，阐述数据要素驱动数字经济发展的主要机理， 提出了北京数据要素开发利用的主要策略，以及以数据要素驱动北京建设全球数字经济标杆城市的发展策略。

一、引言

数据是对事物的记录和描述。数据作为新型要素参与到社会生产活动中，表现出应用价值高、边际成本低、易复制、虚拟性、非竞争性、部分排他性、正外部性等特征。

2020 年 4 月，国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据明确为新生产要素， 与土地、劳动力等并列为关键生产要素。2021 年 10 月，中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习，强调“要充分发挥海量数据和丰富应用场景优势， 促进数字技术与实体经济深度融合， 赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济”。充分释放数据要素价值，以数据要素驱动北京城市发展，有助于增强北京全球数字经济的影响力。

二、数据要素相关理论研究

随着数字技术的进步和数据要素制度创新， 数据逐步作为独立的新生产要素参与生产活动，根据熊彼特创新理论，数据作为新生产要素参与到生产当中，能够打破传统生产要素组合“循环流转”， 实现经济向更高层次的发展。

数据具有巨大价值。布林约尔松(E.Brynjolfsson) 等人 2011 年开展了企业数据决策调查，结果显示，采用数据驱动决策的企业， 其产出和生产率比在其他领域进行投资所得到的产出和生产率高 5%-6%。Carriere.Swallow 等人通过研究发现以数据分析挖掘为基础的新模式、新业态、新服务，能够提高市场整体运行效率，实现更为精准的供需匹配。OECD 研究发现，对一个国家来说数据访问和共享将产生社会和经济效益， 能够使数据的价值放大，就公共部门数据开放共享而言，经济效益价值占国内生产总值（GDP） 的 0.1% 至 1.5%， 当包括私营部门数据时， 经济效益价值将占GDP 的 1% 到 2.5%。

但是，数据要素市场化体制机制不健全，导致了不能够实现要素市场化配置。应加快构建促进数据要素供给、加快数据要素流通、合理化数据资源配置的机制， 将数据要素有效的配置到生产和流通领域，最大程度释放数据价值。应构筑数据要素采集、开放、共享、资产化、交易等机制，加快数据资源商品化、资产化、资本化，树立新数据观，构建数据权益的双层制度设计，形成以数据为基础、以承载的信息为抓手的数据权利行使结构，通过区块链、隐私计算技术， 解决高价值数据流动的安全性和合法性问题，推动社会广泛运用数字技术和数据要素。

三、北京数据要素发展基础研究

（一）北京数字经济发展现状

按照国家统计局口径测算，2020年北京数字经济增加值 1.45 万亿元，占GDP比重达 40.3%，其中数字经济核心产业实现增加值 7601.3 亿元，占 GDP 比重为21.1%。

在数字产业化领域，北京软件和信息服务业规模效益持续领跑全国， 成为支撑北京数字产业化领先的核心力量。在产业数字化领域，北京市形成了小米“黑灯工厂”、福田康明斯“灯塔工厂” 等一批数字工厂、智能制造应用示范。

在治理数字化领域，北京初步形成以目录区块链为核心的“ 汇管用评” 数据治理体系，数字政务服务实现“一网通办”，防疫抗疫、公共交通、社区服务等领域数字民生服务提升百姓幸福感，网格化管理、城市大脑应用等不断提升城市精细化管理水平。

在数字新基建领域，截至 2020 年底，北京 5G 基站累计建设 3.8 万个，超前部署高速互联智能算力云平台，建设了国家工业互联网大数据中心和全球首个 L4 高级别自动驾驶示范区。

‖ 图 1 北京城市数据要素市场化运营机制

来源 : 根据公开资料整理

 

（二）北京数据要素市场发展现状

北京的数据资源储量处于全国领先水平。北京拥有大量部委机构、行业协会、中央企业、跨国企业、数字经济平台企业等，聚集了海量涉及金融、工商、税务、交通、医疗等领域的公共数据和社会数据，数据种类繁多，数据质量较高， 潜在价值十分可观。

北京通过数据开放共享、数据专区、北京国际大数据交易所建设等， 大力培育数据要素市场，建立北京大数据中心统筹全市政务数据和相关社会数据的汇聚、管理、共享、开放和评估，开展了“健康宝”“北京通”等数据应用服务， 支撑了疫情防控、一网通办、疏整促、社会信用、区级城市大脑试点等 290 个业务应用场景。在城市数据开放共享方面， 北京以多种形式开放数据量累计达69.18 亿条，支撑了“AI+ 司法服务”“科技抗疫”“数智医保”等创新应用，金融公共数据专区的建设降低金融机构公共数据获取成本，有效解决了中小企业融资难、融资贵问题。在数据交易方面， 成立了北京国际大数据交易所和北京国际数据交易联盟，在全国率先开展“数据可用不可见” 交易新范式， 探索破解数据交易难题。

（三）北京数据要素驱动数字经济发展存在的问题与差距

北京数据要素市场方面，公共数据领域由于存在各部门数据标准不统一、权责关系不明晰、法律保障不健全等问题， 导致共享的公共数据质量不高，与纽约、伦敦等城市相比，公共数据平台在开放质量、用户使用、价值释放等方面有所欠缺。北京国际大数据交易所基于隐私计算数据交易模式尚在探索阶段， 短期还不能快速形成大规模数据要素流通市场。

四、北京利用数据要素驱动数字经济发展的机理研究

数据资源是经济社会活动的伴生资源，对经济主体具有规模报酬效应，数据量越大、类型越丰富，其潜在价值就越大。数据资源的确权和估值能够推进数据的资产化。应用产生价值，流通放大价值，运营共享价值，高效流通的“活” 数据能够产生新的内涵和洞见。未来一段时期，北京应通过实施“汇聚 – 登记 – 运营 – 交易 – 治理”五位一体的数据要素市场化机制和手段， 形成北京城市数据要素市场化运营机制，加速推进数据价值释放。

（一）建立城市全域数据汇聚机制

数据要素集聚是数据要素市场化配置驱动数字经济发展的前提。北京应建立数据汇聚机制，加快城市公共数据与社会数据的融合汇聚， 加大数据存量规模，汇聚和利用覆盖政府、企业、城市、境内外机构海量数据， 实现城市万物全域的全量数据采集， 实现数据存量规模的增长。北京应从三方面加速全域数据汇聚和管理。

第一，通过建设全感知超连接物联网城市，加速实现万物的数字化、网络化和智能化改造，提升数据采集来源的多样性，促进城市部件和城市设施各类物理数据、消费类数据、产业类数据、公共数据的采集和应用。

第二， 加强数据资源管理， 北京市应依托数据资源目录链， 将全市政府部门及区的职责、目录和数据资源“上链”锁定，完成“上户口”， 进一步通过北京大数据中心汇聚城市各类数据资源， 方便政府部门和企业对全市数据的共享利用。

第三，加速沉淀并复用推广基层应用形成的高价值数据资源，通过智慧城市、数字政府以及智能制造、数字金融、数字医疗等重点行业率先推进数字化的建设， 在为实体经济和传统行业赋能的同时， 沉淀并汇聚更多的高价值数据资源， 提升数据资源库价值， 形成数据循环利用的良性飞轮，让数据在往复利用中越发“精准” 和“锋利”。

（二）建立重点领域数据资产化机制

在重点领域构建数据资产化机制，试点推进数据资产化，提升数据资产价值。北京应从公共数据资源、互联网平台资源、数据资产确权试点等重点领域推进数据资产化， 实现北京数据资产化建设的提速和示范。

一是，对城市公共数据资产进行梳理、加工、登记、上链、开放和共享，在互联网、电子商务、金融、出行等互联网平台商业化应用程度高、需求高的领域开展资产化， 最大程度释放城市公共数据资产的应用价值。

二是， 筹备建立数据资产评估中心，加强对各类数据资产的估值定价，实现高价值数据的开发利用和安全流通。

三是，通过开展数据资产确权试点，进行数据资产评估和登记，发放数据资产证书，支持数据资产证书应用在企业、个人信贷等场景，激活企业和个人数据资产交易，实现数据资产价值变现，进一步释放数据价值。北京应探索数据资产入股、数据托管、数据信贷、集合信托、股权债券证券化等金融创新， 释放数据资本红利。

（三）建立城市数据运营增值机制

数据运营助力市场主体提高生产效率和经济效益， 帮助政府精准实现宏观调控目标。北京可以围绕海量的城市全域数据和丰富的应用场景建立数据运营增值机制，孵化数据资产服务产业，积极探索数据业务化、市场化、产业化发展， 进一步巩固北京数据驱动产业的领先优势。一方面，基于全市大数据平台建立金融科技、交通、信令、空间、医疗健康、文化等行业公共数据专区， 探索数据授权运营，促进多方数据融合，加速行业数据要素流通和增值。另一方面，建立城市级数据产品商店， 支持企业依托城市数据开发数据产品， 鼓励商业机构基于定向开放的行业数据，开发协同应用服务，鼓励互联网平台面向社会开放数据服务， 满足企业和社会对公共数据需求。

（四）建立城市数据要素市场化机制

构建数据要素市场化机制，能够更好激发数据要素市场活力。北京应立足中国国情和北京数字经济发展的实际情况， 在兼顾平衡数据效率与数据正义的情况下，开展数据确权、数据权益保护、数据资产评估定价、收益分配、风险审计、安全保护等研究。

一方面，通过发展数据资产服务产业和数据金融，为建立健全确权与价值化并重的数据市场体系做好基础工作，加快探索数据确权、数据交易、数据权利保护、数据资产评估、数据资产保护等制度， 为数据要素市场化提供制度支撑和适宜环境。积极引进或建设专业的第三方机构， 开展数据应用合规性的监督和审计，加强流通环节的风险评估，保障相关主体的合法权益。

‖ 图 2 数据要素驱动标杆城市建设

来源 : 根据公开资料整理

另一方面，建设数据交易技术保障体系， 支持北京国际大数据交易所开展数据云、“ 可用不可见” 等新型数据交易模式， 在技术和模式上先行实现数据的交易流通，突破数据要素市场配套的限制，同时探索数据跨境贸易， 满足企业对全球数据的需求。

（五）建立城市数据治理机制

建立城市数据治理机制，加强城市数据要素市场监管，防范个人隐私保护、数据安全、数据垄断、数据造假、数据歧视等风险。北京应通过数据立法、数据伦理、数据治理制度建设，加强城市级数据治理。

一方面，通过数字经济立法、数据立法，加强对涉及国家利益、公共安全、商业秘密、个人隐私等重要信息的保护，禁止对个人信息滥采滥用，防范非法交易数据和数据垄断等问题，探索制定针对数据应用的伦理规范， 实现数据应用的合规指引。

另一方面，完善数据管理贯标和数据管理能力成熟度评估工作推进机制，鼓励企业和政府建设数据治理流程和制度， 开展 DCMM、DSMM 工作，提高数据安全技术保障能力，促进数据安全流通和使用。

五、北京以数据要素驱动建设全球数字经济标杆城市的主要策略

随着数据要素的快速流动和数字技术的不断发展，数据要素在产业经济、城市化发展中的促进作用不断增强，北京应以城市数据要素市场化运营机制来驱动城市数字化转型和数字经济发展， 加速北京全球数字经济标杆城市建设。

（一）以数据要素驱动数字基础设施建设

数字基础设施是围绕数据生产、流通和应用而开展的基础能力整合的建设项目。在数字经济发展的大环境下，数字基础设施对经济社会的引领带动作用十分明显。北京应建设支撑数据全生命周期的数字新基础设施。

一是围绕数据采集、传输、汇聚、计算、存储、分析等流程， 加快数据要素生产， 建设集聚海量数据的城市超级算力中心，构筑物联网、下一代移动通信、云计算中心、人工智能算力中心等数据生产基础设施。

二是围绕数据开放、共享、交易、金融等流程， 加快数据要素流通和市场化，建设城市大数据中心、数据交易所、数据资产评估中心、数据确权中心等一批数据流通基础设施。

三是围绕数据的政用、民用和商用场景，建设消费互联网、车联网、工业互联网等融合基础设施，支撑数据要素的应用消费，建设数据消费基础设施。北京鼓励企业基于数字基础设施使用情况，与政府合作共建数字基础设施， 促进数据集成、成本共担、资源共享， 支持基于数字基础设施开展应用场景示范。

（二）以数据要素驱动数字技术创新

数据要素开发和应用加速驱动数字技术更新换代。北京作为全国科技创新中心，要开展数字技术创新，围绕“感— 传— 算— 存— 析— 用”数据链， 开展引领全国软硬件数字技术集成创新。

一是围绕着数据感知，加大智能感知、高精度定位、新短距离通信等核心技术的突破，开展智能传感技术创新和示范应用。

二是围绕数据传输，加大 6G、卫星互联网、智能网联等技术研发。

三是围绕数据计算，开展人工智能芯片、量子计算、大规模分布式计算架构等进行技术创新。

四是围绕数据存储，开展 FAC、容器原生存储、基础架构软件定义存储、分布式数据库等存储技术创新。

五是围绕数据分析，开展深度学习、对抗神经网络等技术研发。六是围绕数据应用，加速推进自动驾驶汽车、智慧城市、智能制造、智慧医疗、智能家居等领域技术应用创新，支撑 L3\L4\L5 级别自动驾驶技术等行业应用技术的研发和产业化。海量数据的使用也能够缩短人工智能、自动驾驶汽车、智能医疗等新技术的创新周期， 大幅提升数字技术对经济社会各个领域的创新价值。

（三）以数据要素驱动数字产业化发展

数字产业是数字经济核心产业，数据要素是人工智能、大数据等新兴数字产业发展的“燃料”，海量数据应用能够加速数字产业的发展。北京作为全国数据汇聚地， 应发挥海量数据和数据产业的优势， 围绕“ 数据生产 – 流通 – 消费”三个主要环节，发展数据生产产业、数据流通产业和数据应用产业， 打造完整数据生态链，驱动数字产业化发展。

一是数据生产业，发展数据采集、数据分析等产业，培育发展一批数据采集、数据分析龙头企业，支持集成电路、数据库、操作系统等基础产业发展，推动智能数据中心于津冀地区进行优化布局。

二是数据流通业，支持隐私计算、区块链、数据交易、数据金融等产业商业化发展， 培育壮大数据流通相关产业。

三是数据应用业， 推动通信与互联网信息服务业创新，提供高质量信息消费产品，加快培育人工智能、云计算、区块链等新兴数字应用产业发展。北京将发挥超大城市孵化器作用，通过不断拓展应用场景、试点示范，促进项目孵化落地和产业化， 打造人工智能、智能网联汽车等产业的场景生态圈。

（四）以数据要素驱动产业数字化发展

加快传统产业的数字化转型，已经成为数字经济进一步壮大的重点和关键， 数据要素能够不断释放数字技术对经济发展的放大、叠加、倍增作用，促进企业生产效率提升，破解企业发展中的难题，加速产业数字化发展。北京应发挥数字技术和数字产业的优势，通过深入分析生产、运营、管理和营销等诸多环节的数据，实现企业以及产业层面的数字化、智能化发展，驱动传统行业改造升级。

一是推进数据和数字技术加速传统工业农业服务业的数字化渗透， 实现全业态数据采集分析， 实现产品工艺创新和业务流程优化， 提高企业产品质量与效益。

二是推动数据在跨行业领域的应用，推动跨产业、跨区域的数据流通， 打破产业内、区域内资源要素集聚的产业发展逻辑，实现跨链、跨区域的产业协同。

三是支持数据要素与传统行业整合，发展数字化设计、服务型制造等新业态。北京通过建设产业互联网平台， 推动消费互联网平台向产业互联网平台拓展，建设数字化出行、协同办公等产业互联网平台，汇聚产业数据要素，整合产业链上下游资源， 实现数字平台引领生产关系变革，重新定义、设计产品和服务，同时发展数字化设计、服务型制造等新业态，实现产业转型、创新和增长。

（五）以数据要素驱动城市治理数字化提升

数字技术的发展促进了城市治理的变革，数据在城市公共事务层面的应用推进了城市高效化、精细化治理。国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》提出要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制， 这是对数据驱动城市治理的要求。北京城市治理数字化需要服务于北京“ 四个中心” 城市定位， 把握国内外数字治理的趋势和共识， 借助数据在城市公共事务层面的应用， 以数据要素驱动治理数字化建设，提升城市治理高效化、精细化程度。

一是完善市级大数据平台，运用数据分析、数据挖掘等技术手段，建设高价值数据服务、AI 算法模型服务等城市大脑中枢引擎， 全面支撑城市管理驾驶舱迭代升级，实现全市经济社会运行全面感知、全局统揽、精准服务、高效决策实施城市运行“一网统管”。

二是推动跨部门跨层级的数据资源整合、业务协同，推进企业、人口等全景式画像、数据多向碰撞，实现业务流程再造。

三是深化“一网通办”服务，打造数据同源、多端同步、千人千网的个性化政务服务， 促进政务服务“减材料、减跑动、减时限、减环节”， 不断提高线上政务服务群众满意度。

数据要素与城市治理的融合将为城市数字化改革提供新要素、新手段和新模式，实现治理能力和治理体系的现代化。

（六）以数据要素安全保障数字经济健康发展

随着数字经济与实体经济深度融合， 网络安全、数据安全的风险也日益增加。北京应当在保障数据安全基础上， 推进北京数字经济健康发展。

一是主动贯彻国家《数据安全法》和《个人信息保护法》， 全面落实《北京市数据分类分级指南》和《“两区”试点企业数据安全保护能力评估测试办法》，针对个人信息保护、数据跨境安全流动等关键问题建立政策法规、伦理治理规则体系，保障数据安全。

二是强化平台企业数据安全责任， 对平台企业进行科学有效的反垄断监管， 遏制“大数据杀熟”“个人数据滥用” 等不正当竞争行为， 推进平台经济的规范健康发展。

三是加强对数据资产安全关键技术的研究应用，包括对数据采集、传输、存储、计算、可视化等各环节的权限和加解密， 研究制定数据权利的准则、数据利益分配机制、数据应用违规惩戒机制，加强数据安全保障体系建设， 落实等级保护、安全测评、电子认证、应急管理等基础制度， 降低数据安全风险。

作者：

唐建国 北京市大数据中心 副主任

冯钢 赛迪集团高级副总经理

赵刚 赛智产业研究院 院长

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