超大城市治理其是一项技术难题，广州正在打造以“穗智管”城市管理中枢为核心的涵盖态势感知、运行监测、决策支撑的“数字孪生城市”，这将为提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平和疫情防控、安全生产等城市运行管理水平，推动综合城市功能出新出彩提供重要支撑。“穗智管”城市管理中枢是广州在建设“数字孪生城市”、提升城市治理体系和治理能力现代化水平的重要探索和实践，将为全国超大、特大城市治理提供参考和示范。

广州市政务服务数据管理局党组成员、副局长梁文谦

　　“数字孪生城市”，其实就相当于通过数字化重构一座现实的城市，实现实体城市向数字空间的全息投影和精准映射，以此增强城市治理灵敏感知、快速分析、迅捷处置能力。

——梁文谦

习近平总书记2020年3月在湖北考察新冠肺炎疫情时指出：“要着力完善城市治理体系，城市是生命体、有机体，要敬畏城市，善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”

习近平总书记2020年3月底在杭州城市大脑运营指挥中心考察时指出“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市更聪明一些、更智慧一些”“从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔”。

习近平总书记的最新指示，为新时期新型智慧城市高质量发展提供了遵循、指明了方向。

广州市作为面积超过7000平方公里、常住人口超过1867万的超大城市，一直面临复杂的城市治理难题。

近年来，广州市深入落实习近平总书记关于建设网络强国、数字中国和智慧社会的战略部署，紧抓数字化发展机遇，深化数字政府改革，推进城市数字化转型，坚持需求导向、目标导向、场景导向，务实创新打造“穗智管”城市运行管理平台，构建维系城市运行的“超级大脑”，作为城市运行管理的总枢纽、总平台、总入口，作为领导决策的指挥部、驾驶舱、调度台，通过对城市运行体征和事件进行全时段、全维度、全景式的运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度，实现“一网统管、全城智治”，避免了当前部分地方在城市大脑、领导驾驶舱、城市运行管理中心建设中出现的低水平“数字盆景”问题，有效构建了数字时代城市生命体、有机体和智慧体，助力老城市焕发新活力，探索出了一条符合超大型城市特点和规律的全周期数字化治理新路。

编者注：单志广在某会议上提出，城市是生命体-有机体-智能体

定义城市生命体

城市是生命体，是指其具有善感知、能成长的特性。数字时代的城市，有万物互联支撑的敏锐神经，也有新陈代谢、生长发育式的更替演进过程。

“穗智管”全时域感知城市心跳和脉搏。

一是以城市管理和城市发展为需求，通过建立24个应用主题，对接35个市业务部门的业务系统、物联感知体系、统计数据等，以具体业务应用场景为导向对城市重点、关键领域详细分析，构建起城市运行监测“一张图”，多层次、全方位掌握城市运行状态；

二是全面排查梳理全市服务管理要素，通过多源融合政务数据、地理空间数据、互联网数据以及社会数据，在全国率先建设“人、企、地、物、政”五张城市治理要素全景图，打造一图统揽全域城市要素。

围绕以人为核心，依托网格化治理体系，将城市部件、建筑物等物理城市的实物全部落图管理，在此基础上叠加融合人的活动以及城市各种信息流、事件流等信息，从业务条块到各级行政区域，从宏观到微观层层互通互联，把与群众生活生产相关各类要素资源关联、聚合、分析，构建一个全息感知城市运行状态的数字孪生城市生命体。

“穗智管”全方位助力城市演化和成长。

依托24个应用主题汇聚的30多亿条业务数据、11多万个感知设备、36.4万路公共视频“天眼”、2770多个城市体征数据项，结合国家信息中心智慧城市发展研究中心的现代化城市体征评价指标体系以及广州城市发展特点和规律，探索形成了一套具有广州特色的城市运行指标体系，从经济发展、文化建设、交通便捷、生态环境、医疗健康、社会保障、公共安全、党建政务等8个维度、35个领域、50项目综合指标、161项分解指标，运用大数据分析、算法等方法，既从宏观把握城市运行走势，又从微观具体问题剖析，全时域、全景式把脉和诊断“城市生命体征”，建立起城市“秒级监测、智能预警、每月体检”的城市运行效能评估机制，促进城市科学演进和成长成熟。

定义城市有机体

城市是有机体，是指其具有强关联、高耦合的特性。城市各要素之间是互相协调关联、缺一不可、交织耦合的，具有“牵一发动全身”式的高度关联性和耦合性。

智慧城市建设的核心是要明确业务之间的协同关系、系统之间的协同和共享关系、各项任务的配合关系，实现智慧城市复杂巨系统各部分之间的有机协调和关联耦合。

“穗智管”实现了跨部门的关联协同。

为破解城市综合治理难题，通过技术融合、数据融合和业务融合，“穗智管”以“小切口”驱动“一件事”高效解决，重点解决跨部门、跨区域、跨行业治理问题，探索综合应用场景的高效治理方案。

以建筑废弃物运输车辆综合治理应用场景为例，“穗智管”实现了市城管局、市住建局、市交警支队、市交通运输局等多部门的数据共享和业务协同，全量汇聚了全市522个在建出泥工地，305个消纳场、循环利用企业、转运码头，9657辆具有建筑废弃物处置证的建筑废弃物运输车辆信息以及运输企业诚信记录、建筑废弃物运输车辆违章记录数据，对接了工地、道路卡口、消纳场、码头等视频监控，车载传感器、车载GPS、工地噪音和扬尘传感器、工地电子围栏、地磅等物联感知设备实时数据，借助AI智能识别以及数据研判等技术手段，对建筑废弃物运输车辆“两点一线”（即工地、消纳场及运行线路）进行全流程监考核管，对车辆超速、车盖未密闭、偏离线路、无证运营等以及黑消纳场进行自动分析预警，形成线索推送至相关部门，为部门治理或执法提供依据，大大提高建筑废弃物运输车辆规范管理的精准性和业务协同处置的有效性，推动了业务管理流程的再造，实现从部门“单打独斗”向“齐抓共管”转变。

“穗智管”实现了跨层级的关联协同。“

穗智管”坚持“全市一盘棋”思路，探索建立市区协同联动模式，于2021年4月30日印发《广州市“数字政府”改革建设工作领导小组办公室关于加快推进“穗智管”区级平台建设工作的通知》，指导各区按照“统一规范、上下联动”要求，结合本区实际情况建设“穗智管”区级平台。

“穗智管”区级平台作为“穗智管”城市运行管理中枢上下联动的枢纽，是实现市域城市运行管理“一体联动、高效协同”的重要环节，采取标准屏和特色屏相结合的方式建设。

通过融通和整合“穗智管”市级平台与各区“令行禁止、有呼必应”、网格化系统等综合应用平台建设11个区的“穗智管”区级分平台，打通市、区、街镇及村居（网格）的数据链路和业务链路，实现对城市运行事件快速响应、高效处置，为街镇、网格提供联动支撑，形成“两级平台（市、区）、四级管理〔市、区、街（镇）、村居（网格）〕”的治理架构，促进市区两级城市管理事件数据良性双向反馈、双向赋能，完善市域数字化治理体系，激活基层“大联勤、大联动”，提升各层级决策、管理和服务水平。

定义城市智慧体

城市是智慧体，是指其具有应激性、敏捷性的特性。新一代技术革命赋予城市运行更多数字化、智能化、智慧化手段，采用物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链、城市体征监测等技术手段，智慧城市可以对各类事件产生应激性、自适应、自调节的反应，实现城市状态的及时诊断、科学预警、迅速响应，打造牵一发动全身的敏态系统，实现“运筹帷幄之中，决胜千里之外”的敏捷调度与科学决策。

“穗智管”提升城市敏捷度。面对今年汛期降雨较为集中、排水防洪风险形势严峻的情况，市应急管理局运用“穗智管”整合了气象、水务、水文、海洋、林业、地质、地震、舆情监测等多部门的自然灾害监测数据，对接了全市水库、河道、拦河坝、堰闸、污水厂等共516个物联监测点，以及易涝点等三防主要风险点的实时水位、降雨量数据，快速识别和预警城市内涝风险。一旦出现突发事件，通过平台第一时间精准定位受灾点位置，调取现场实时监控视频确认险情灾情，根据事件情况启动应急预案，快速调度装备力量以及附近应急队伍和物资。同时，还可以运用融合通信迅速拉通各相关部门、区、镇（街）联合会商部署防汛工作，连通上下、衔接左右、协同处置，做到“事前预警预报、事中应急指挥、事后分析总结”的全过程管理，改变了过去依靠人工线下单向指挥调度的方式，向集信息全量汇聚、全时段监测预警、精准决策分析、线上线下协同、联合值守于一体的敏捷化综合指挥调度转变。

“穗智管”提升城市智慧度。通过建立警报信息的关联分析，实现对城市交通、基础设施、公共安全、生态环境、社会经济等重点领域运行状态的预测预警，启动相应的应急预案，做到城市运行管理由被动应对到实时监测、快速预警、主动预防转变，实现安全风险“可预判”。以“穗智管”重大节日（春节）保障专题应用场景为例，通过对接互联网迁徙和人口热力大数据、“三站一场”实时售票、重点商圈及景点、城市道路路况以及疫情防控、天气情况等数据，多层次多维度分析广州就地过节驻留人口和中、高风险地区人员流入情况，监测全市交通运力和大型景点、广场、商圈等重点区域的人流实况，为预警预判和处置城市重大突发事件提供及时快速的支撑。同时，“穗智管”以城市大数据为基础，深度挖掘城市运行大数据背后的规律特点，用数据分析和仿真预测为城市管理提供决策支持，提供优化资源配置方案，实现决策实施“更精准”。针对重大活动保障、突发事件等城市级事件指挥调度难的问题，“穗智管”利用现有的各种网络资源、信息资源、应用系统资源、汇聚各部门的业务数据，实现多部门协同应对的快速响应、指挥调度、联动处置。

综上所述，“穗智管”城市智慧中枢系统取得了显著的实效。

一是形成了“一图统揽”“一网统管”的智能化治理能力，支撑各部门在“一张图”上“看全面、管到位、防在前”。

二是形成了“一体联动”的指挥调度机制。建设11个区级平台，打通市、区、街（镇）、村居（网格）的治理链条，将城市管理的“神经元”触及基层一线，形成四级联动的“一网共治”体系。

三是形成了“精准响应”的公共服务体系。推进与一网通办平台“穗好办”的有机融通，城市治理从政府“端菜”到群众“点菜”模式。

如果说以可视化展现、运行感知、局部应用等为主要特点的智慧城市中枢系统属于1.0版本的话，那么广州以“穗智管”为抓手，通过筑牢“穗智管”智能化生态开放底座，加强整体协同，不断创新打造一批“有用、实用、管用”的业务应用场景，切实发挥“穗智管”一图统揽、一网共治作用，利用小平台实现治理大智慧，科学定义了数字时代的城市生命体、有机体和智慧体，率先引领智慧城市中枢系统迈入2.0时代。

作者：

梁文谦，广州市政务服务数据管理局党组成员、副局长

单志广，国家信息中心信息化和产业发展部主任、智慧城市发展研究中心主任。

来源：2021年11月23日《中国改革报》

附：广州市智慧城市运行中心“穗智管”城市运行管理平台介绍（本站综合整理）

规划引领

广州“十四五”规划纲要提出，未来5年，广州将加快数字化发展，建成国际一流智慧城市。2021年5月广州市政府印发《广州市进一步加快智慧城市建设全面推进数字化发展工作方案》，并辅以18个重点工程清单，明确广州未来3年在信息基础设施、统一支撑平台、城市服务、产业支撑、城市治理等领域的重点建设任务，高标准打造数字政府、数字经济和数字社会三位一体的广州智慧城市，建设具有经典魅力和时代活力的“智慧之城”。

广州深化“数字政府”改革和智慧城市建设，创新打造“穗智管”城市运行管理平台，已建成广州市智慧城市运行中心，构建维系城市运行“超级大脑”，助力老城市焕发新活力，积极探索符合超大型城市特点和规律的全周期数字化治理新路。

作为一个城市治理的平台，首先要感知这个城市。第一步要感知的就是人，每个人都应该有个精准画像；第二步要感知这个城市的环境，包括气象、水情、土木、管网等；第三步要感知的是人心，市民在生产生活中有哪些需求，都能通过对大数据的深化智能分析来进行感知，精准找到当前城市运行存在的痛点、堵点，从而精准施策，有效治理。（来自梁文谦采访）

“穗智管”城市运行管理中枢运用大数据、云计算、区块链、物联网、人工智能等技术手段，建立“一图统揽、一网共治”运行模式，通过经济、医疗、城管、交通、生态、民生等各领域要素的数据联动融合分析，织密数据网格、调度多方参与，集合运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度五大功能。

“穗智管”实现城市治理看全面、管到位、防在前，支撑城市治理智能化、精细化、科学化，努力探索一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。

广州整合城市信息模型（CIM）平台、四标四实平台、时空云平台、视频云平台等全市数字化资源，建设AI智能中台、区块链基础平台、大数据中台、融合通信系统等，融合社会互联网平台人口、交通热力大数据，搭建灵活开放的一体化总底座、总平台，实现云、网、数互联互通，同步快速迭代升级，支撑城市管理“看全面、管到位、防在前”。同时，首创治理要素数据五张图，全时域感知城市心跳和脉搏。以城市管理和城市发展需求为导向，全面排查梳理全市服务管理要素，通过数据汇聚和系统集成，在全国率先建设人、企、地、物、政五张全景图，对接业务系统115个，汇聚数据超30亿条、高清视频30多万路、感知设备11多万个，形成城市体征数据项2641个，构建自然资源、交通运行等8大类211项指标的城市运行评价体系，建立城市“秒级监测、智能预警、每月体检”的城市运行效能评估机制。