自2017年习近平总书记在十九届中共中央政治局第二次集体学习时强调“要构建以数据为关键要素的数字经济”以来，中央陆续出台《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等重磅文件， 其中围绕培育发展数据要素市场展开了密集部署。

要素市场化配置是我国经济体制改革的重点，将对经济社会发展产生巨大推动。截至上世纪90年代末，以价格改革为核心的商品市场改革已基本完成，土地、劳动力、资本、技术等四类生产要素的市场化配置改革也取得长足进步，持续推动我国经济20年来的繁荣增长。以土地为例，据统计，我国针对土地要素的农村土地家庭联产承包责任制、城市“土地批租”两轮改革，累计创造至少100万亿元财富（黄奇帆，2020）。数字时代下，推动数据这一爆发式增长的新型要素的市场化配置改革，将产生更为巨大的经济和社会价值。经济合作与发展组织（OECD）研究显示，仅开放现存公共及私人部门数据所产生的收益即可拉动GDP增长高达4%，并使企业生产率平均提高5%~10%（OECD，2019）。

截至2021年4月，全国各地先后建立数据交易机构22家，积极探索撮合交易、增值服务等模式（田杰棠、刘露瑶，2020），以创新应用区块链、隐私计算等技术方式力图突破，但普遍面临制度体系弱、市场培育难、过程监管难、安全保障难等现实困境（于施洋、王建冬、郭巧敏，2020）。以市场化配置实现数据要素“资源化、资产化、资本化” 三次蝶变的路径仍未有效打通。

数据作为新型生产要素，既符合传统生产要素市场化配置的一般规律，也呈现诸多新特征，生搬硬套已有制度，难以解决数据流通中的标的物确权、估价和交易机制设计等关键问题。

本研究采取“从特殊到一般再到特殊”的方法，提炼土地、劳动力、资本、技术等要素市场化的一般规律，结合对数据要素特点及其市场化特征的深入剖析，创新构建了围绕“数据元件” （陆志鹏，2021）这一新型数据要素形态的“三级市场”体系，探索出一条数据要素市场化的体系性、工程化实现路径。

一、土地、劳动力、资本、技术的市场化规律研究

土地、劳动力、资本、技术等要素经历了多轮次配置方式的改革探索，已建立起较为完善的市场化配置体系，其由“资源”到“要素”再进行“流通”，需经历多环节演进过程，权属、形态等均发生显著变化。

（一）四要素市场化的一般过程

土地。

土地要素实现市场化配置的三个阶段：

一是土地征收，国有土地、乡村集体土地资源经过土地储备机构评估和定价，经政府或其授权委托的企业统一征地、拆迁、安置、补偿，并建设市政配套设施，达到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的建设条件（即“熟地”），纳入土地储备库。

二是土地出让，政府把用途、范围和质量界定清晰的“熟地”，通过市场化定价机制，以“招拍挂”、协议出让等方式，将其使用权在一定年限内让与土地使用者。

三是土地商业开发，土地使用者经过开发建设，形成房地产、厂房等产品，具备生产、生活等丰富多样的承载功能，并进入市场流通。

劳动力。

劳动力要素实现市场化配置的三个阶段：

一是教育培训机构对适龄人口进行培训，适龄劳动人口作为原始劳动力资源，拥有就业权，在支付培训费用后，经各级各类教育及培训机构培训，取得就业所需的行业专业技能，并以证书等形式完成技能认定。

二是市场对劳动力进行技能和薪金的评估认定，在劳动力市场，人力资本拥有自主择业权，凭借证书等标准化、共识广的标的物，完成劳动技能的市场化价值认定。

三是劳动力进入企业参与价值创造，用人方通过签订劳务合同，取得劳动力在一定时期内的使用权，以企业培训等方式使劳动人员掌握特定企业、特定岗位的工作技能要求，实现将劳动力融入生产的社会化分工体系中。

资本。

资本要素实现市场化配置的三个阶段：

一是资金归集，银行通过储蓄存款等方式筹集个人资金，实现资金使用权的转移。

二是包装金融产品，加工各类金融产品，并基于风险评估和货币的市场价格确定利率水平，进而通过发放贷款等形式实现金融产品使用权向企业转移。

三是资金融入企业，企业在取得资金使用权后，用以购买生产资料，加工产品并投放市场，通过市场活动实现资金的回笼循环。

技术。

技术要素实现市场化配置的三个阶段：

一是知识积累，各类研发主体获取支撑技术创新的知识、工具、人才等科技资源，并依法取得其使用权。

二是成果产出，创新主体通过申请知识产权保护等形式，对所取得的技术创新成果进行权属确定。技术成果基于收益法、市场法、成本法等评估方式，确定市场价值。

三是成果转化，生产主体通过竞价转让、协议转让等方式，取得知识产权的所有权或使用权，并基于科技成果构建或改造生产体系，生产出投放市场的终端产品或服务，完成技术要素在市场经济循环中的价值创造。

（二）规律总结

总结提炼四类要素市场化的一般过程，得出“确定中间形态、完成三次确权、进行三次定价”的普遍规律，如表1所示。

中间形态：要素在完成大规模市场化流通的过程中，普遍在原始资源、终端产品之间确定一个具备共识基础的中间形态（本文称之为“中间态”），作为交易标的物， 以便开展标准化、专业化的价值评估评定。如熟地、资格证书、银行贷款、知识产权等。

三次确权：在流通的各个环节，每当要素发生形态转换时，均需要对其权属进行准确划分和确定，为定价、交易创造条件。

三次定价：要素在流通过程中，因形态转换通常伴随着价值创造，导致要素价格和定价机制在每一个环节均产生巨大差异。因此要素定价并非一次完成，而是在每次确权之后，根据要素当前所处形态开展差异化定价。

二、数据要素市场化的原则

（一）数据要素的特点

基于生产要素的视角，相对于传统要素而言，数据要素具有“资源分散多元、流通风险大、价值后验突出”三大特点。

资源分散多元。一是数据来源极为分散。数据来源表现为一个巨大“开集”，个人、企业、政府和各类社会组织以及各类机器设备产生大量的、分散的数据，既有结构化、半结构化、非结构化数据，还有数字量、模拟量等表现形式，只有经过汇聚和挖掘才能发挥其价值。二是数据需求多元。海量的组织及多样化的应用场景需要多元数据支撑，要实现分散海量的数据资源向多样的应用需求高效流动，就需要建立类似土地、资本等要素市场中基于中间态的流通体系。

流通风险大。一是数据隐私性、敏感性强。数据的隐私性、敏感性和安全性并存，既关系到人格，又可能在汇集过程中形成与国家安全相关的重要信息，因此，数据资源需要经过治理形成脱敏的、无安全隐患的中间态才能实现高效流通。二是安全风险较多，数据具有显著的非排他性、复制成本低，未授权使用、数据泄露等违规违法行为难以察觉，因而在流通过程中面临着隐私泄露、黑客攻击等多样化风险。因此，需要构建全过程、体系性的安全防护技术及监管制度体系作为基本保障。

价值后验突出。一是价值转化路径多元，数据价值转化的场景极为丰富，既作用于现有生产活动和社会活动，带来价值提升，如智能制造、智慧交通等，还可在数字世界中产生原发性创新应用，形成全新价值，如网络游戏、AR/VR等。二是价值事前评估困难，同一条数据的实际价值可能因使用场景、使用时间不同而产生巨大差异，且通常仅能在事后估算，先验知识难以发挥作用，为估值定价带来巨大挑战。

（二）数据要素市场化的特征

数据要素的上述特点决定了其在市场化过程中，既要遵循传统要素的市场化规律，又要设计出适合其自身特点的操作路径。

一是构建数据元件，作为数据源和数据应用之间的中间态。从对接方式看，海量、分散、“多对多”的供需对接形态下，需要以可计量、可定价的中间态作为交易标的物提升供需链接效率。从标的物形态看，由于数据具有隐私、敏感性，数据资源只有经过融合、特征提取后形成消除隐私和安全隐患的、可控制的标准化数据元件，才具备高效流通和交易的条件。

二是通过三次确权，使数据确权的复杂问题得到有效解决。数据确权涉及隐私权、财产权、安全权等多种权利，直接交易原始数据情况下，确权难度大、风险高。需要引入中间态，将数据确权分解成针对数据资源、数据元件、数据产品的三次确权，在确保数据价值有效传递的前提下，逐级降低隐私和安全风险，降低确权复杂度。

三是数据定价要以价值为核心，兼顾成本、收益，通过市场化方式确定。数据要素面向不同领域、行业、群体特点和属性，其利用价值不同。根据信息消除数据应用中“不确定性”的多少，应建立差异化估值体系，并通过议价和竞价等市场化方式定价。

四是交易方式灵活，协议、竞价等多种方式并存。当前数据要素交易方式仍处于创新探索阶段，主流交易模式多达八种（赵刚，2021），对技术支撑能力、撮合平台柔性、市场机制设计、制度环境建设、安全保障能力等提出了更高要求。

（三）数据要素市场化实现路径的设计原则

数据要素的市场化路径设计需要充分发挥市场的决定性作用、政府的主导作用和企业的主体作用，形成相互促进、互为支撑的运行机制。

发挥市场在资源高效配置中的决定性作用。一是应当发挥市场主体的技术专业优势，确立中间态、最终数据产品等交易标的物的执行标准；二是建立健全数据要素市场准入规则、产权制度、定价机制等，形成公平公开交易、透明高效的交易环境和科学合理的定价体系；三是在数据归集、治理、开发、交易等环节，应当建立主体资质管理和从业行为管理的规范体系，提升市场运营主体的公信力，优化运营环境，提高资源配置效率，降低交易成本。

发挥政府在市场新机制建设中的主导作用。一是应当完善数据归集运营的法律依据和制度规范，健全数据治理监管体系，提升数据归集的范围和质量，营造良好的发展环境，培育和壮大市场；二是应当指导设立专业化的数据运营服务机构，搭建数据流通平台，为数据治理提供强大的基础支撑；三是应当完善数据治理相关鼓励政策，推动建立高水平中间态市场供给体系。

发挥企业在市场价值创造中的主体作用。一是应当发挥企业的技术优势，加强对数据资源和中间态的开发利用广度和深度；二是应当发挥企业的专业优势，面向政府、企业和个人提供更优品质、更高效率的产品和服务；三是应当发挥企业的灵活优势，推动数据治理技术创新，建立强大产业链；四是应当发挥企业的发展优势，不断扩大市场规模，创造更多就业岗位，贡献更多税收。

三、数据要素市场化的实现路径

结合要素市场化遵从的一般规律以及数据要素的独有特征，本文以数据元件这一交易流通中间态为切入点，从数据治理技术体系、数据要素三级市场体系、数据要素市场化制度体系三个方面，构建数据要素市场化的实现路径。

（一）构建数据治理技术体系

数据治理技术体系是数据归集、数据清洗治理、数据元件开发、数据元件交易等市场化流程的重要保障。

一是打造“数据金库”，为存储和管理数据资源和数据元件提供安全载体。

二是开发数据要素操作系统，对数据要素化流程以及“数据金库”的硬件资源、软件资源、数据资源和数据元件进行调度管理，实现“软件定义”的数据要素操作，为数据要素汇聚、加工、定价、流通交易一体化奠定重要基础。

三是构筑全栈式的安全防护体系，从基础设施、身份与访问控制、数据安全防护等多个方面保障数据在全生命周期中的安全。

（二）建立数据要素三级市场体系

建立数据“资源—元件—产品” 三级市场，加速数据资源到数据中间态，再到数据产品的价值转化。

一是构建数据资源市场，实现原始数据的归集。以政府为主体，通过协议购买和协议交换等多种方式，从政府、企业、社会组织、个人等主体归集数据，并通过数据清洗治理、元件开发，将数据资源转化为数据元件。

二是构建数据元件市场，解决数据流通的安全、确权、定价等关键问题。以数据元件作为安全流通、公允定价的数据中间态，以“数据金库”及流通平台为依托，建立链接数据元件开发商和数据应用开发商的数据元件市场，降低合规门槛，丰富数据产品及服务大生态。

三是构建数据产品市场，完成数据要素价值转化。数据产品市场链接数据应用开发商和政府、企业、个人等各类终端用户，以点对点方式交易数据产品及服务，并不断催生新的数据资源，完成数据要素参与市场化价值创造的大循环。

（三）完善数据要素市场化制度体系

以法律法规、组织机制、安全管理为核心建立数据要素市场化制度体系。

在法律法规方面，通过立法和制度设计，有效推动建设与数据治理相关的法律法规。在国家已有立法原则之下，积极利用地方立法权，解决数据治理相关立法不足的问题。

在组织机制方面，构建多方力量协作的数据治理组织架构，并配套出台组织运行管理制度。明确城市数据的统筹管理部门，实现统一领导、统筹规划、整体设计、系统治理、有效监管；在政府的授权和监管下，由社会主体做好城市数据的归集、管理、清洗、加工等工作，为数据的共享、开放、交流等各类应用提供技术支撑。

在安全管理方面，明确组织架构中主管部门和相关部门的工作职责、工作程序和协调机制，在总体上明确安全方针、安全原则、安全目标，在各层级之间明确其安全责任，对数据安全管理过程进行规范指导，确保遵循最小授权原则，做到数据安全管理和相应防护要求上下一致贯通，确保数据全生命周期的安全可控。

四、总结与展望

生产要素的市场化并非单点的技术创新，也难以通过点对点的交易解决规模化流通问题，需要构建涵盖法律、制度、组织、技术等的完整体系架构。

本文基于对土地、劳动力、资本、技术等传统要素市场化配置的一般过程进行对比分析，总结要素市场化的“确定中间形态、完成三次确权、进行三次定价”的普遍规律。

结合对数据要素特点及其在市场化过程中所呈现的独有特征的深入挖掘，提出了数据要素市场化的三大基本原则，并以数据元件这一要素中间形态为枢纽，构建起“技术体系、三级市场体系、制度体系”的数据要素市场化路径。

展望“十四五”时期，随着国家层面数据要素相关立法的不断完善，我国数据要素市场化将加速由试点推进迈入规模化推广新阶段。本文构建的数据要素市场化实现路径，有望成为地方政府开展数据治理工程的重要依循，进而助力激发数据要素价值，打造经济社会发展新引擎。

作者陆志鹏系中国电子信息产业集团党组成员、副总经理

文章来源：《中国发展观察》杂志2021年第14期

原标题：《智库视点｜数据要素市场化实现路径的思考》

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